变相不立案、被迫撤诉（被错误驳回起诉）的案件

司法机构非法剥夺诉讼权利案

调研认为——本案依然走行政诉讼之路

调研组：

中国管理科学研究院学术委员会特约研究员鲁世景、魏增元、裴艳敏、濮阳市元亨法律咨询服务有限公司联合调研组

案件速评：

①对于法院变相不立案，被迫撤诉（被驳回起诉）的案件诉讼权利被非法剥夺、被终结存在诸多错误，法律缺乏约束力，移花接木、断章取义钻法律条文的空子，利用法律机构设置铜墙铁壁阻拦民众合理的诉讼请求！迫使部分农民在行政诉讼道路上举步维艰，由此导致官民矛盾再次激化，影响法律公信度。

②法律不是司法机构随意曲解后任用的工具，应确立维护农民合法权益不受司法权利的损害，让民众的诉讼道路通畅无阻，没有拦路虎。对行政诉讼案件进行合理立案，对错误的案件及时纠正和撤销，彰显法律社会法权的公平，公正，合理！这也是保障司法权有效行使，维护司法正义的责任。       

调研结果：

修订后的《行政诉讼法》自２０１５年５月１日实施以来，被称为“民告官”的《中华人民共和国行政诉讼法》，为落实中共中央十八届四中全会精神、推进依法治国、促进法制政府建设、提高人民对于国家政权的公信力，起到了独有的、史无前例的保障作用，这是不容置疑的。我国法治的任何一项进步，都是与党的领导与其自身的生命力的体现，也是人民通过法治形式有效监督政府的正能量的体现。但是，法治的每一项进步，都会伴随着执法权力的大量不适应甚至抵制而艰难前进、不断完善的。本文试图以调研的实际案例提醒有关方面关注新行政诉讼实施中的问题：
　　一、以被诉行政行为“终局裁决行为”为由要求法院“驳回起诉”
　　　《中华人民共和国行政诉讼法》为行政终局裁决权的司法审查豁免留下了一个余地，这就是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(4)项规定:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼”。在审判实践中，很多法院和行政被告对法条进行创造性、擅权性解释，任意扩大最终裁决行为的法定范围的做法，将一些本应依法受理的行政诉讼案排除在外。如河南省政府，对被濮阳县城关镇南关村过半数以上村民以“不知情和被告批准征收土地的依据虚假、违法”为由，以集体经济组织名义起诉的“请求确认被告非法批准征用、占用原告２６９.７６亩耕地的行为违法”案，竟然也在《行政答辩状》中断章取义的引用此条款的最后部分字句，认定原告所诉是“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，不是法院受案范围。该条第三款最后一句是“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”本案的诉请是请求依法确认被告“非法批准征用、占用土地”，是对批准征地行为的合法性根本否定，而不是什么“对补偿标准有争议”的法律关系。
　　二、以被诉行政行为系抽象行政行为由不予立案
　  抽象行政行为与具体行政行为,是行政法学上对行政行为所作的一种基本分类,也是我国行政诉讼法采用作为确定行政诉讼受案范围的标准。行政机关下达的文件或决定这类行政行为，有时会是具体行政行为，有时则可能是抽象行政行为。实践中，往往因立案人员主观原因而错误的将本是具体行政行为的被诉行为认定为抽象行政行为，并做出不予受理的处置。
　  三、以被诉行政行为系“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”为由不予立案

人民法院根据司法解释中的第一条第二款第六项规定，以被诉行政行为系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，并以此类行为不属于人民法院受案范围为由不予受理，是行政立案难中最为普遍的表现形式之一，也成为很多法院剥夺当事人诉权最喜欢采用的理由和法律依据之一，因为这条规定相对抽象，在实践中很容易被曲解，原告难以据实辩解。
　  四、以被诉行政行为系内部行政行为由不予立案

内部行政行为是指行政主体(包括行政机关、法律法规授权的组织和部分国有事业单位)在内部行政组织管理过程中所做的只对组织内部产生效力不直接对外产生效力的行政行为。实践中，有不少法院以被诉行为系内部行政行为为由不予受理。

五、以原告不具备行政诉讼主体资格为由不予立案或驳回起诉

不少法院常以原告不具备行政诉讼主体资格为由拒绝立案或立案后再借故驳回起诉。法院往往引用行政诉讼法第四十一条第一项以及司法解释第十二条规定作为其法律依据。行政诉讼法第十二条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。在司法实践中，很多法院在操作中对该条规定做任意解释。譬如将条文中的没有“法律上利害关系”改为没有“法律上直接利害关系”，如此，就可以对行政行为指向的利害关系人依法提起的诉讼，不作为事实上的利害关系人而不予受理或驳回起诉。
　  六、以诉状格式和诉讼请求不符合法定要件为由不予立案或驳回起诉
　  法律并没有要求人民群众都成为法律专家或都必须聘请律师，而是秉承方便诉讼原则，所以，本应该很少存在以诉状格式或是诉讼请求不符合“法定格式要求”而引发立案难的现象。但恰恰在司法实践中，有不少立案庭法官以行政诉讼法第四十一条规定为由，自行制定了自己的一套“立案标准”，对当事人的诉权横加干涉，甚至诱导当事人走向错误的维权途径。
　  七、党政权力直接干涉行政诉讼立案、撤诉与审判的现象仍有发生
　  例如：２０１５年９月１日，河南省郑州铁路运输中级人民法院依法受理濮阳县金龙源养殖专业合作社诉河南省环保厅依据下级环保机关对非法化工企业的虚假《环评报告》所作《批复》造成重大环境污染损害赔偿案，河南省环保厅接到法院送达的《起诉书》后，立即对濮阳市市委书记何某施压，何某（书记）立即责成濮阳县县长孙某“不管用什么办法必须保证当事人撤诉！”县长孙某立即要求原告企业的主管部门派人带领原告去郑州铁路法院办理撤诉，还要把法院准予撤诉的《裁定书》亲自送到省环保厅法规处处长手里并赔礼道歉；然后县长召集有关部门参加的“县长办公会议”，形成《县长办公会议纪要》，给原告承诺用“国土局征收原告１３０亩土地使用权和企业资产与经营损失１８００万元”的办法作为补偿。然而，原告得到《县长办公会议纪要》的承诺后，至今多次找县长要求落实，却再也没人管了。
　  在河南，一个被定为“全国第一林下经济示范基地”的农民合作企业，遭此污染毁灭后维护基本法权和诉讼权的道路，不但得不到行政与司法权力的保护、支持，反而如此艰难，竟被如此压制、剥夺和戏弄，法治遭如此践踏，显示出国家法律在行政权力面前，是多么地脆弱、无力甚至无可奈何！

请求撤销鹤壁市中级人民法院

（2016）豫06行初30号《行政裁定书》，责成继续审理

行政上诉状

上诉人：濮阳县城关镇南关村村民委员会（过半数村民）

村民代表：刘继甫，男，汉族，初中文化，1965年2月出生，濮阳县城关镇南关村村民，电话：13938339662

村民代表：李同善，男，汉族，1967年11月生，濮阳县城关镇南关村村民，电话：13703472903

村民代表：田保军，男，汉族，1969年5月生人，濮阳县城关镇南关村村民。

村民代表：寇先民，男，汉族，1969年10月出生，濮阳县城关镇南关村村民。

村民代表：卓喜元，男，汉族，1967年11月生，濮阳县城关镇南关村村民。

被上诉人：濮阳市人民政府

法定代表人：赵某（市长）；地址：濮阳市人民路中段

被上诉人：濮阳县人民政府；

法定代表人：孙某（县长）；地址：濮阳县红旗东路。

上诉请求：

请求依法撤销鹤壁市中级人民法院（2016）豫06行初30号《行政裁定书》，责成继续审理。

事实与理由；

第一，从该裁定书可以看出原告诉讼主体合法有效，原告起诉书2016年5月9日鹤壁市中级人民法院行政审判庭依法受理后，对诉请涉及多个行政行为给予了释明，并与2016年7月13日将诉讼请求予以变更，同日“将被告变更为濮阳市人民政府、濮阳县人民政府，本院予以准许”。这就说明本案的原告诉讼主体、诉讼请求和被诉主体符合受理法院的立案审查要求，原告没有异议。

第二，本案被驳回起诉的依据，是未开庭审理即接受了被告答辩中适用法律错误的认识。因为；法院依据《最高人民法院关于执行【中华人民共和国行政诉讼法】若干问题的解释》第一条第二款第六项“对公民、法人或者其他组织权力义务不产生实际影响的行为”，认定不属于人民法院受理的范围，是属于对法律条文立法本意和形式要件错误理解的现象。本案原告诉讼主体是过半数以上村民以集体经济组织名义行使行政诉权，对被告土地征收的行政行为依法提起的诉讼请求，对被告行使征用农村集体经济组织大量耕地的征收报批程序，是该行政行为直接指向的行政相对人权力义务产生重大影响的法定程序，是法律规定的必须征得行政相对人知情并同意为前提条件的制约性报批行为，不是秘密行政行为，依法应受到法律的约束和被征收土地权力人的监督，不属于行政机关内部管理事物的行政行为。为此，具有直接利害关系人法定地位的被征收土地单位，对行政机关履行报批程序与结果及对报批材料真实性具有依法要求知情和监督的权利。我国土地管理法及其实施条例和其它相关法规，包括刑事法律以及行政诉讼法，都赋予了原告对于“非法批准征用、占用土地”行为的直接监督权和请求权益保护权，这是不应当引起争议的法学常识。同时，原告对被告这一非法批准征用、占用土地的行为，在提起诉讼之前，和被告答辩后都进行了必要的法律咨询和解答，是决心正确行驶法律权利和诉讼道路的。所以被裁定依据最高法的前述《解释》第三条第一款第八项之规定，裁定驳回原告起诉适用法律不当，或者是脱离诉讼事实故意曲解和套用法律条文。既是，至于被告采用什么形式、方法实施了非法批准征用、占用土地的行为，那是被告行为的形式要件，行为违法才是本质。

第三，关于裁定中“本案中原告的起诉涉及两个不同诉讼标准的，本应分别起诉，分别立案。但鉴于原告两项诉请均涉及报批行为，均不属于人民法院受理范围，已无分别诉讼之必要”的认定，首先应当明确的是，本案中原告起诉的两个为实施同一行政行为和达到同一行政目的并具有法定职责关系的行政单位，行政诉讼法和司法解释中，不但没有适用本案情况可以套用的所谓“本应分别起诉、分别立案”的规定，反而规定“两个以上实施同一行政行为的行政行为人为共同被告”；至于“均不属于人民法院受案范围，已无分别诉讼之必要”的定论，实为涉嫌剥夺原告最终诉讼选择权，宣告了诉请人民法院保护权利的“此门不通”！使农村集体经济组织基本法权受到非法侵害时只能陷入通过法律途径无路可走的境地。作为原告诉讼代表人，请求高级法院给予文字释明。

综上所述，省高院依法驳回鹤壁市中级人民法院（2016）豫06行初30号《行政裁定书》，并依法责成继续审理该案。

此致；

河南省高级人民法院

上诉人：濮阳县城关镇南关村村民委员会（过半数村民）      

        代表人；刘继甫、寇先民、李同善、田保军、卓喜元