行政诉讼被告恶意不提供或逾期提供证据可直接导致的法律后果

濮阳市元亨法律咨询服务有限公司 行政法学指导

 鲁世景

       何为“被告恶意不提供或逾期提供证据”呢？ 本文是指，行政诉讼中被告明知自己持有涉案的证据因出于不良动机而不提供或逾期提供的行为。此种行为与《刑法》禁止的“隐匿、销毁会计凭证、账簿、报告罪”、“提供虚假财务报告罪”，虽具有行为主体、构成、危害后果等原则区别，但行政诉讼的案情涉及到被告“隐匿、销毁财务凭证、账簿、报告”、“提供虚假财务报告”的具体行为证据时，被告“隐匿、销毁、虚假财务报告”作为实质证据，涉及金额达到50万元以上时，当事人可以适用通过报请刑事侦查的途径取得确认行政行为证据和是否应当惩罚犯罪的目的。

        被告对被诉的行政行为承担举证责任是行政诉讼制度的基本原则之一。

        被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，将面临败诉的后果。作为被告的行政机关在诉讼的多数情况下，基本都能依法提供作出具体行政行为的证据和依据，维护了人民政府及其行政机关依法行政的权威和形象，这是共产党作为执政党领导下坚持建设法治政府的结果。

        但是，在司法审判实践中，确有出现以下两种情况的例证:

        一是，无论行政行为相对人还是第三人诉诸法院后，“官民间矛盾”进一步公开和激化，在当前以信访为主的多渠道诉求的环境下，被告为回避矛盾，不提供有利于查清或者明显会导致败诉的案件证据，最终把纠纷处理的责任推到了法院，这就有可能导致法院尽管裁判被告承担了“举证不能”的责任，但在实质上，因原告缺乏有利于自己的实质证据，还会存在被法院驳回起诉、驳回全部或部分诉讼请求、实体利益难以获得合理保障等其它不利的错判结果，;

        二是，由于行政机关内部涉案人员的关系，人为的利益取向发生变化，出于私利，偏袒与被诉行政行为保持利害关系的一方，想通过在诉讼中不提供或者无正当理由逾期提供证据的方法，达到由法院撤销或确认原先由自己决定、参与而作出合法的行政行为变成为“违法、无效”的目的，以达到非法目的。

       由此可见，被告在这两类情况中，主观方面都存在恶性，都为不正当目的而为之。

       此时，如果法院适用现有行政诉讼法规定的证据运用规则，尽管加大了被告败诉的必然，但也确有给原告或诉讼程序带来不良后果的必然性。就是说，法院判决虽然具有程序法律的依据，但在实体责任确定方面，必然存在严重的不合理。因为，某些被诉整体或部分合法的行政行为，因被整体或者部分撤销、确认违法、无效，而不能得到维持或继续执行，进而使所确认的权利或利益将被终止或失去保障。并且，这一结果，尽管实现了原告的诉求，但势必要由与被诉行政行为具有直接因果关系的国家机关或者第三人承担，即使上诉或申诉，也会因被告恶意不提供、逾期提供证据而被驳回，失去有效的法律程序救济。

        另外，人民法院的审判工作表面上制约了被告这种故意不举证行为，使其承担了可能败诉的结果，但无形中却形成被被告利用和牵着走的司法不公状态，实质上纵容了被告不正当的行为，失去了维护和监督行政机关依法正确行使行政职权的立法本意，使保护公民、法人和其他组织的合法权益的意义也打了折扣，牺牲了司法公正和公权力的形象。除此，因为诉讼，有可能使受到损害的国家机关内出现要求揭露权力腐败，或者第三人申请再审或连续信访等途径寻求解决问题，势必造成司法资源、社会管理资源的浪费和当事人的诉累，还会引发其它矛盾。

      行政诉讼法设计被告负举证责任的刚性，由于实践的复杂性，需要立法或者司法解释予以补救、完善。对此暴露出的问题，社会各方面已有所意识。所以，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第八条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，与被诉行政许可行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供;第三人对无法提供的证据，可以申请人民法院调取;人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。

        第三人提供或者人民法院调取的证据能够证明行政许可行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”

       对被告怠于举证的处理方式，就是针对现行举证规则的某些“不适应性”，在授益行政行为方面暴露非常明显的行政许可案件对审理所进行的补救，同时对于登记、确认案件的审理，亦有参照适用的价值。这一努力，对于现行举证规则的“不适应性”起到了积极应对、完善作用。

       但也应看到，上述的“不适应性”在有些情形下，在侵益行政行为的审理中也会出现。因为，侵益行政行为一旦涉及三方关系及第三人利益时，如各类行政处罚中的受害人，此时被告败诉的不利后果同样会波及第三方利益，即行政处罚中隐含的第三人应获得法律保护的权利和利益将失去保障，后续民事损害赔偿的前提和依据亦不复存在。因此，仍有必要通过立法或司法解释对现有举证规则进一步完善，作出原则性的例外规定处理，才能对各类案件中被告恶意不提供、逾期提供证据的行为，予以实质的规制和约束，才能使诉讼各方与第三人的权利得到有效的程序救济、减少诉累。为此，具体建议:

       1.在证据章节里，增加“被告恶意不提供、逾期提供证据的，原告或被诉行政行为有利害关系的第三人可以向人民法院提供;对无法提供的证据，可以申请人民法院调取;人民法院在当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，也可以依职权调取证据。原告、第三人提供或者人民法院调取的证据，能够证明行政行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”的内容。

       2.为了避免诉讼进展方向被被告阻碍、牵着走，应在适用中止诉讼的情形中增加“有证据初步证明、表明被告恶意不提供证据的，但第三人无法提供证据证明被诉行为是否合法或者根据第三人提供的证据无法判断被诉行政行为是否合法，并且人民法院暂时难以取得被诉行政行为是否合法证据的情况下，人民法院应向被告的上级机关或者纪检、监察等机关提出司法建议，建议根据有关规定进行处理”，以督促其履行提供证据的义务。

      3. 针对这种妨害诉讼行为的属性，为了确保诉讼证据的安全，亦应当对被告单位采取必要的制裁措施，使其不仅承担“举证不能”的责任，还要承担“拒不举证”的责任。在适用妨碍诉讼的强制措施的情形应增加“有证据初步证明、表明被告恶意不提供、逾期提供证据的;在人民法院调取证据情况下仍然拒绝提供，致使被诉行政行为是否合法、有效难以作出判断，案件中止审理的，对被诉行政机关的直接责任人员和相关负责人可以合并适用罚款和拘留”的内容。

       4、对涉及被告“隐匿会计凭证、账簿、报告”或“提供虚假财务报告”情节严重的行为，法院可依职权或者依据当事人的申请调取证据，也可依法移送有侦查管辖权的机关确认刑事责任事实。

         案例：1987年，某市政府根据边防小镇民间国际贸易的需要和当时不便于以行政区划建镇的情况，召开党政联席会议决定“鼓励民间投资先行建设‘边境贸易市场及配套服务设施’，待以后条件成熟时报批建制镇。由工商局派出以政府名义的集资代征、代建机构并实行全方位市场经营与物产代管”。2014年，市政府根据该市场已发展成为边防繁荣的民间贸易中心、具备实行建制镇管理的条件，市政府不经原集资人知情正式行文“无偿收回边境贸易市场及配套服务设施的土地使用权，征收配套服务设施的产权，划拨给某某镇政府管理”，引发原投资人推选代表提起行政诉讼。但是，被告市政府答辩称"配套服务设施产权已经依法征收补偿，土地所有权属于工商局代表的国家产权，原告长期的使用权是政府优惠照顾的证明，原告只有集资房产的手续而没有土地有偿使用的证据，为防止国有资产的流失，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。”为此，原告请求法院调取工商局派人代征、代建市场时的原始收支凭证、账簿。被告以“年代久远，原财务人员去世，账务无从查寻”为由不提供核心证据，使诉讼陷入“难以确认被告行政行为是否违法的状态，裁定本案中止审理。” 原告代表人依据委托调查的线索认定原始收支凭证、账簿等财务证据，只是到2014年5月镇政府建成开始办公并准备接收市场的“前几天才送到市工商局封存”。在法律顾问的指导下，依照《刑法》“隐匿财务凭证、账簿、报告罪”报案。经侦立案介入调查后，该工商局有关人员依然重复前述借口，经晓以利害才交出证据，免予刑事拘留。

         此案经原告申请依法恢复审理后，以证据确认原告诉请有据，随依法判决被告无偿收回原告土地使用权的行政行为“违法、无效”，并对其妨害诉讼行为作出“司法建议”，对有关领导和直接责任人给予公开处分。